Si le Crédit Impôt Recherche ne sert pas à innover, à quoi sert-il ?

Si le Crédit Impôt Recherche ne sert pas à innover, à quoi sert-il ?

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Jeudi 3 juin 2021
Innovation

Le crédit d’impôt recherche (CIR) a été mis en place en France en 1983, avec pour but principal d’inciter les entreprises à accroître leurs dépenses de recherche et développement, en réduisant le coût de leurs activités de R&D.

En 2008, une réforme d’ampleur a été instaurée : le dispositif est désormais assis uniquement sur le volume des dépenses des entreprises en R&D, avec un taux de crédit d’impôt qui s’impute sur l’impôt sur les sociétés (IS). Le crédit d’impôt recherche est une mesure générique, sans restriction de secteur ou de taille : le nombre d’entreprises éligibles peut donc être important puisqu’il peut s’agir d’entreprises industrielles, commerciales, artisanales et agricoles, quel que soit leur statut juridique. Aucune conditionnalité, notamment en matière de qualité des innovations, n’est appliquée.

Début juin 2021, la commission nationale d’évaluation des politiques d’innovation (CNEPI) a rendu un rapport d’évaluation sur ce dispositif d’encouragement de la recherche privée, l’un des plus généreux au monde. En effet, le coût pour les finances publiques est loin d’être négligeable : le montant cible de dépense fiscale à environ 5,7 milliards d’euros par an. Pour 2021, le coût est estimé à 6,3 milliards d’euros (après 6,5 milliards en 2020). Par conséquent, on peut estimer à 72 milliards d’euros, le coût du CIR pour les finances publiques depuis la réforme du 2008. Avec 6,1 % de la totalité des dépenses fiscales, le CIR est devenu depuis la transformation du CICE, la première dépense fiscale du budget de l’État. Selon les estimations de la CNEPI, le CIR représente près de 60 % de l’ensemble des aides publiques à l’innovation. La question est donc de savoir si ce précurseur du « quoi qu’il en coûte » en matière de recherche privée a été efficace ?

Des incertitudes concernant les innovations

Le rapport de la CNEPI estime que « les dépenses de R&D sont en général engagées plusieurs années avant que l’entreprise concernée ne demande à bénéficier du CIR » ou encore que le CIR « correspond aux choix stratégiques des entreprises dans leur dynamique d’investissement en R&D et dans celle de leurs activités d’innovation. En d’autres termes, des choix d’investissement en R&D auraient aussi pu avoir lieu même en l’absence du CIR ».

Ainsi, ce rapport confirme, si cela était nécessaire que, la réforme du CIR engendre un effet d’aubaine : les entreprises qui bénéficiaient déjà du CIR avant 2008, ont augmenté leurs dépenses de R&D d’un montant égal ou légèrement supérieur à celui de la dépense fiscale reçue. L’impact sur l’emploi serait quant à lui plus modéré.

Par ailleurs, si l’on se concentre sur les statistiques observables, les effets sur la R&D sont au mieux difficilement appréciables. En effet, si l’on se réfère à l’effort de recherche des entreprises (DIDE), on peut constater que leurs dépenses de R&D représentaient 1,44 % du PIB en 2019, classant la France à peine au-dessus de la moyenne des pays de l’UE et derrière, non seulement la moyenne des pays de l’OCDE, mais aussi la Chine. De même, ces dépenses se sont accrues de 0,16 point depuis 2007, soit une croissance deux fois moindre que celle de l’ensemble des 27 pays de l’UE (+ 0,32 point).

Un instrument d’optimisation fiscale ?

L’une des critiques récurrentes du CIR est qu’il sert d’instrument d’optimisation fiscale. Avec la baisse ciblée de l’impôt sur les sociétés qu’il représente pour les secteurs les plus exposés à la concurrence internationale, les gouvernements successifs « sanctuarisent » le CIR parce qu’il est un facteur d’attractivité pour les investisseurs étrangers. C’est pourquoi ils ne révisent que marginalement ce crédit d’impôt et en font surtout un axe de communication.

Le rapport de la CNEPI ne dit pas autre chose quand elle affirme que « les grands groupes connaissent bien les conditions d’attribution des principales aides à l’implantation, dont le CIR en France ou encore les aides européennes. Ils les utilisent aussi pour mettre les sites en concurrence. Pour certaines entreprises, l’accès à ces aides est présenté même comme une condition sine qua non à la réalisation effective de leur projet de nouveau site. »

Ainsi, les entreprises soucieuses d’optimiser le gain fiscal du CIR peuvent faire appel notamment à des Instituts de Recherche Technologique (IRT) ou les Centres Techniques Industriels (CTI) : les dépenses liées aux travaux qui leur sont confiés comptent pour le double de leur montant. Ainsi, le taux du CIR n’est pas de 30 % mais de 60 % de la dépense. L’une des principales dérives est que les IRT et autres CTI deviennent de simples guichets à subvention et les chercheurs, des pourvoyeurs de rapports sans intérêts technologiques.

Néanmoins, faire du CIR un outil d’attractivité est risqué : la R&D conduite par les filiales de groupes étrangers est par nature volatile. Pour leurs nouveaux projets, les entreprises étrangères mettent en compétition les différents territoires et peuvent remettre en cause leur implantation.

Et notre économie dans tout ça ?

Si l’objectif premier du CIR est bien d’inciter les entreprises à consacrer davantage de moyens à la R&D, il ne faudrait pas occulter l’objectif implicite, qui est l’amélioration de la performance de notre économie, notamment via des gains en termes de compétitivité internationale.

La recherche est une activité de long terme. Confier l’effort de recherche en majeure partie aux entreprises, au détriment de la recherche publique est une erreur : les entreprises ont, par leur nature, des objectifs de rentabilité de court voire moyen terme dans le meilleur des cas. Le rapport de la CNEPI ajoute d’ailleurs que « les aides publiques ne sont au fond qu’un déterminant parmi d’autres de l’effort de R&D des entreprises, et que ce dernier dépend dans l’ensemble moins du degré de générosité du cadre fiscal que d’autres facteurs fondamentaux concernant la qualité des systèmes d’innovation et de production, le poids de l’industrie et du numérique, pour les pays en présence ».

Qu’aurait-on pu faire avec au moins 72 milliards d’euros depuis 12 ans ? La liste des postes en mal de financement est malheureusement très longue. À l’heure où le gouvernement prépare la fin du « quoi qu’il en coûte », il serait certainement opportun de commencer par un toilettage de ces dépenses fiscales inefficaces et extrêmement coûteuses ciblées sur les entreprises. L’exemple du CIR, tout comme le CICE, montre que la conditionnalité des aides, portée par la CFTC est une évidence : c’est même le seul moyen d’obtenir des résultats et de rendre, enfin, les dépenses publiques efficientes. 

Néanmoins, la CFTC note qu’en son temps, le CICE avait également fait l’objet de nombreux rapports pointant son inefficacité : au lieu de lui apposer une conditionnalité, les autorités l’ont rendu encore plus accessible et, surtout, sans possibilité d’évaluation. 

Julie Bestel

Crédit photo : Unsplash / ThisIsEngineering